KASUS busung lapar di berbagai daerah beberapa waktu lalu menyentak sekaligus menyadarkan bahwa ketahanan pangan kita masih rawan. Apalagi ada keyakinan kasus tersebut merupakan fenomena gunung es atau yang tidak tampak ke permukaan jumlahnya lebih besar.

Ketahanan pangan atau food security menjadi isu internasional pada tahun 1970-an. Pada saat itu konsepnya masih difokuskan pada ketersediaan pangan baik di tingkat nasional maupun internasional, terutama padi-padian karena terjadi krisis pangan dunia pada tahun 1972-1974.

Di negara kita sejak awal Orde Baru kebijakan ketahanan pangan didasarkan pada pendekatan penyediaan pangan. Pendekatan itu belum memperhitungkan aspek distribusi dan akses terhadap pangan.

Asumsi yang melatarbelakangi pendekatan itu adalah jika pasokan pangan tersedia maka para pedagang akan menyalurkan ke seluruh wilayah secara efisien. Di samping itu, harga pangan tetap stabil pada tingkat yang wajar sehingga bisa terjangkau oleh seluruh rakyat.

Namun meskipun tersedia cukup, ternyata sebagian orang masih kelaparan akibat tidak mempunyai cukup akses terhadap pangan. Fenomena hunger paradox itulah yang menyebabkan pendekatan ketersediaan pangan di beberapa negara gagal mencapai ketahanan pangan.

Pada tahun 1980-an konsep ketahanan pangan bergeser dan ditekankan pada akses pangan di tingkat rumah tangga dan individu. Kerangka ketahanan pangan berada dalam beberapa jenjang, yakni wilayah, rumah tangga, dan individu. Ketahanan pangan wilayah tidak menjamin ketahanan pangan rumah tangga, ketahanan pangan rumah tangga juga tidak akan menjamin ketahanan pangan individu, tetapi ketahanan pangan individu bisa menjamin ketahanan pangan pada semua jenjang.

Definisi ketahanan pangan yang telah diterima secara luas adalah acces for all people at all times to enough food for an active and healthy life. Maknanya adalah tiap orang setiap saat memiliki akses secara fisik dan ekonomi terhadap pangan yang cukup agar hidup sehat dan produktif.

Indonesia telah mengadopsi konsep ketahanan pangan tersebut dan dituangkan ke dalam UU No 7/1996 tentang Pangan.

Dalam undang-undang itu ketahanan pangan didefinisikan sebagai kondisi keterpenuhan pangan yang tercermin pada ketersediaan yang cukup dalam jumlah dan mutu, aman, merata, dan terjangkau.

FAO menetapkan beberapa kriteria ancaman terhadap ketahanan pangan, yakni (1) proporsi penduduk kekurangan pangan tinggi; (2) proporsi kekurangan energi/protein dari rata-rata kebutuhan yang dipersyaratkan tinggi (food gap); (3) indeks Gini food gap konsumsi energi/protein besar; dan (4) koefisien variasi konsumsi energi dan protein besar.

Pakar ekonomi pertanian Bustanul Arifin mengungkapkan mulai tahun 2000 ketahanan pangan Indonesia menghadapi ancaman tidak ringan. Antara lain proporsi penduduk dengan tingkat konsumsi kalori kurang dari 2.150 kilo kalori mencapai 56%.

Selain itu, proporsi penduduk dengan konsumsi protein kurang dari 48 gram mencapai 38%, indeks Gini food gap konsumsi energi dan protein tercatat 0,36 dan 0,39, sedangkan koefisien variasi konsumsi energi dan protein mencapai 28% dan 34%. Angka-angka tersebut pada saat sekarang diperkirakan tidak terlalu berbeda jauh, bahkan ada kemungkinan lebih buruk jika melihat kinerja ekonomi, khususnya pertanian pangan belum memperlihatkan tanda-tanda menggembirakan.

Rumah Tangga

Basis konsep ketahanan pangan nasional adalah ketahanan pangan di tingkat rumah tangga, terutama di pedesaan. Proporsi pengeluaran rumah tangga terhadap bahan pangan merupakan salah satu indikator ketahanan pangan di tingkat rumah tangga.

Makin besar pangsa pengeluaran rumah tangga terhadap bahan pangan menunjukkan kian rendah ketahanan pangan rumah tangga tersebut. Secara agregat atau makro pangsa pengeluaran tersebut sejak 1980 hingga 2000 terus menurun. Jika pada tahun 1980 pangsa pengeluaran rumah tangga terhadap bahan pangan sekitar 70%, maka pada tahun 1990 telah turun menjadi 57%. Pada tahun 2000 angkanya kembali mengalami penurunan menjadi kurang dari 50%.

Besar pangsa pendapatan rumah tangga yang digunakan untuk konsumsi pangan menunjukkan harta atau kekayaan lain yang dimiliki dan dapat dipertukarkan untuk memperoleh satu satuan bahan pangan juga kecil.

Contohnya dalam kasus beras yang merupakan komoditas utama dan terpenting dalam konteks ketahanan pangan di Indonesia. Tingkat produksi dan sebaran musim panen yang lebar serta laju konsumsi domestik yang terus meningkat menyebabkan ada kewajiban mengelola impor beras sebaik-baiknya.

Apalagi keberhasilan mencapai swasembada beras pada tahun 1984 sering dijadikan romantisasi kebijakan pangan nasional. Masyarakat seakan tidak memedulikan bahwa sistem politik dan peta perdagangan dunia telah berubah cukup drastis.

Persoalan pun telah berubah, yakni bukan sekadar apakah Indonesia mampu kembali berswasembada beras sebagai prasyarat ketahanan pangan di tingkat nasional. Kini strategi mencapai ketahanan pangan perlu mengantisipasi perubahan peta perdagangan dunia.

Sejak 1990-an pembangunan pertanian Indonesia, khususnya pangan dilaksanakan dalam kerangka lingkungan global. Perekonomian dunia mengarah pada liberalisasi perdagangan dan investasi melalui kawasan perdagangan bebas. Perdagangan bebas menjadi isu utama globalisasi dan merupakan kebijakan serta ideologi yang dikembangkan Bank Dunia dan IMF sejak Perang Dunia II. Kebijakan itu dianggap sebagai strategi ampuh untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan menekan angka kemiskinan. Lembaga internasional lain yang ikut menjadi pemrakarsa konsep perdagangan bebas adalah General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), World Trade Organization (WTO), serta blok-blok perdagangan regional.

Pada tahun 1992 lahir ASEAN Free Trade Area (AFTA) yang beranggotakan negara-negara Asia Tenggara atau ASEAN dan menyepakati perdagangan bebas dimulai tahun 2003.

Sebelumnya pada tahun 1989 negara-negara di kawasan Asia Pasifik merintis Asia Pacific Economic Cooperation (APEC). Forum tersebut menjadwalkan perdagangan bebas tahun 2010 untuk negara industri dan 2020 bagi negara berkembang. (Bambang Tri Subeno, wartawan Suara Merdeka di Semarang-59)