PENYELENGGARAAN pilkada langsung mulai tahun 2005 adalah kelanjutan dari proyek demokratisasi, khususnya di tingkat lokal. Semangatnya adalah koreksi terhadap sistem demokrasi tidak langsung (perwakilan), di mana kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih oleh DPRD, menjadi demokrasi yang berakar langsung pada pilihan rakyat (pemilih). Oleh karena itu, keputusan politik untuk menyelenggarakan pilkada langsung adalah langkah strategis dalam rangka memperluas, memperdalam dan meningkatkan kualitas demokrasi di tingkat lokal.

Dalam kaitan dengan penyelenggaraan pilkada langsung tersebut, sekurang-kurangnya ada dua hal besar yang harus dilihat sebagai konteks. Pertama, bahwa lahirnya UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya yang menyangkut Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah telah melahirkan kontroversi yang cukup serius. Banyak yang menilai bahwa berbagai ketentuan tentang penyelenggaraan Pilkada langsung tersebut kurang didukung oleh kerangka berpikir yang tepat. Buntutnya adalah pengajuan judicial review oleh beberapa LSM Peduli Pemilu dan beberapa KPU Provinsi. Tentu berbagai kontroversi ini akan mempengaruhi kesiapan KPU Daerah (dan juga pihak-pihak lainnya) di dalam persiapan penyelenggaraannya.

Kedua, bahwa pada tahun 2005 saja, jumlah daerah yang harus menyelenggarakan pilkada langsung mencapai hampir separuh wilayah Indonesia. Data sementara menunjukkan bahwa akan ada 227 Pilkada , di mana 11 di antaranya adalah pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah tingkat provinsi. Angka ini memberikan pesan bahwa penyelenggaraan pilkada langsung tahun 2005 tidak bisa dianggap sebagai uji coba, melainkan harus diselenggarakan dengan sepenuh daya dan kemampuan. Jika penyelenggaraan Pilkada tahun 2005 kurang optimal, atau bahkan masuk dalam kategori "uji coba", risikonya akan sangat besar. Bukan saja karena akan menjadi preseden kurang baik bagi penyelenggaraan tahun berikutnya, tetapi juga lantaran cakupan wilayahnya yang mencapai hampir separuh republik.

Berdasarkan kedua hal tersebut, sebaiknya kita lantas melihat lebih jauh dan cermat, hal-hal apa saja yang bisa menjadi "ranjau" di dalam penyelenggaraan pilkada langsung. Pemetaan ini bukan untuk mengundang pesimisme, melainkan justru untuk melahirkan sikap antisipatif, sehingga risiko-risiko buruk yang mungkin muncul akan mampu ditekan sedemikian rupa. Pemetaan ini juga bisa menolong kita untuk tidak mengumandangkan optimisme secara membabi-buta (apriori), bahwa penyelenggaraan pilkada pasti akan berjalan sukses, semata-mata karena referensi keberhasilan penyelenggaraan pemilu presiden dan wakil presiden.

Penyelenggara

Hal yang pertama adalah konstruksi kewenangan penyelenggaraan. Berbeda dengan pemilu legislatif dan pemilu presiden dan wakil presiden yang memposisikan KPU -yang bersifat nasional, tetap dan mandiri- sebagai pemegang mandat tunggal penyelenggaraan, UU Nomor 32 Tahun 2004 membagi kewenangan penyelenggaraan pilkada kepada tiga institusi, yakni pemerintah, KPUD dan DPRD, dengan porsi masing-masing yang diatur oleh UU.

Konstruksi kewenangan penyelenggaraan yang tersebar -dalam bentuk segitiga kewenangan ini- membutuhkan rincian yang jelas dan tegas tentang kewenangan itu sendiri dan juga batas-batasnya. Rincian dan batas-batas kewenangan ini menjadi sangat penting untuk menghindarkan diri dari kemungkinan terjadinya "lintas batas" kewenangan. Apabila terjadi "lintas batas" kewenangan dari satu institusi kepada institusi lainnya (baca: terjadi intervensi), sangatlah potensial untuk mengacaukan prosedur-prosedur penyelenggaraan pilkada.

Sebaiknya kita semua menyadari bahwa menyelenggarakan "kegiatan politik", apalagi konteksnya kompetisi kekuasaan, dengan kewenangan yang tersebar, jelas lebih rumit dan mengandung risiko ketimbang kewenangan itu diletakkan pada sebuah institusi tunggal. Apalagi salah satu masalah faktual di Republik ini adalah koordinasi antar institusi. Harus disadari pula bahwa membagi dan menciptakan batas-batas kewenangan di atas kertas memang perkara yang mudah. Bukan demikian halnya dengan pelaksanaannya di lapangan.

Relasi yang "Abu-abu"

Hal kedua adalah "pemisahranjangan" KPUD dengan KPU. Dengan argumentasi formal bahwa pilkada bukan termasuk kategori pemilu, kewenangan penyelenggaraan pilkada tidak diberikan kepada KPU. Tetapi dengan argumentasi yang lain, yakni dari segi kepraktisan, penyelenggara teknis ditunjuk KPUD, yakni KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota. UU menyebutkan bahwa yang dimaksud KPUD adalah KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota sebagaimana diatur oleh UU Nomor 12 Tahun 2003. Berdasarkan UU tersebut, KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota adalah aparat KPU pada tingkatannya yang harus bertanggungjawab kepada KPU. Tetapi berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004 pula, hubungan struktural KPU dengan jajaran aparatnya tersebut diputus. Yang ada tinggal hubungan fungsional. Itu pun juga tidak eksplisit disebut, kecuali oleh PP Nomor 6 Tahun 2005 yang menyatakan bahwa KPU dapat memberikan bimbingan teknis dan supervisi.

Pola relasi antara KPUD dengan KPU yang "abu-abu" ini bisa memunculkan soal di dalam penyelenggaraan Pilkada. Bukan karena KPUD tidak mampu. Bukan pula karena KPUD kehilangan induk. Tetapi karena hubungannya yang "kurang jelas" tersebut. Karena pola relasi yang kurang jelas bisa menjadi celah bagi pihak-pihak yang kurang beruntung untuk mempersoalkan proses penyelenggaraannya, dan tentu juga hasilnya. Jika hal demikian terjadi, berbagai ketidakpastian akan mungkin terjadi. Tentu kita bisa membayangkan apa konsekuensinya bagi proses, hasil dan kondisi pasca pilkada.

Supervisi

Hal yang ketiga adalah lokasi KPUD berkonsultasi terhadap hal-hal yang harus diambil keputusan secara cepat. Benar bahwa berdasarkan PP Nomor 6 Tahun 2005, KPU dapat memberikan bimbingan teknis dan supervisi kepada KPUD. Dalam hal bimbingan teknis dan supervisi, tentu yang harus memutuskan tetap KPUD yang bersangkutan. Bagaimana halnya dengan masalah-masalah mendesak, spontan, dan juga mungkin bersifat lokal, yang membutuhkan keputusan tepat dan cepat, di mana KPUD merasa tidak mampu mengambil keputusan oleh sebab-sebab tertentu?

Berdasarkan konstruksi UU, tentu KPUD harus bertanya kepada pemerintah. Bukankah pemerintah yang menerbitkan PP? Dan bukankah seluruh tahap persiapan dan pelaksanaan pilkada dirumuskan tatacaranya dan dilaksanakan berdasarkan PP? Pertanyaan berikutnya adalah jika hal itu terjadi, bagaimana dengan kecepatan jawaban (pendapat hukum, fatwa atau keputusan) pemerintah? Untuk menjawab tentang perlunya ketepatan dan kecepatan itu, siapa yang harus bertugas dan apa dasarnya? Jika kemudian berhasil dijawab dengan cepat dan tuntas, bagaimana dengan pertanyaan tentang kemandirian keputusan KPUD sebagai penyelenggara teknis? Dan masih banyak lagi pertanyaan yang lain.

Perlu diketahui bahwa berdasarkan pengalaman penyelenggaraan pemilu legislatif dan pemilu presiden dan wakil presiden yang undang-undang-nya lebih rinci dan diperinci lebih jauh oleh berbagai Keputusan KPU, masih banyak "aturan turunan" yang bersifat membuat keputusan. Puluhan Surat Edaran harus dikeluarkan oleh KPU, baik yang berlaku secara nasional maupun yang berlaku khusus pada daerah tertentu, karena kasus yang sangat khusus.

Atas dasar pengalaman tersebut, sebaiknya pemerintah yang ditugasi UU untuk menerbitkan PP juga bersiap-siap menghadapi kemungkinan munculnya masalah-masalah seperti itu. Artinya, pemerintah sebaiknya tidak beranggapan bahwa tugasnya sudah selesai ketika PP sudah terbit, karena tidak seluruh kebutuhan KPUD tentang dasar aturan tentang persiapan dan pelaksanaan pilkada tersedia secara tuntas di dalam PP. Justru karena itulah, kemungkinan munculnya masalah-masalah yang membutuhkan pengambilan keputusan yang cepat dan tepat juga harus diantisipasi.

KPUD-DPRD

Hal yang keempat adalah pola relasi KPUD dengan DPRD. Undang-undang menjelaskan bahwa KPUD bertanggung jawab kepada DPRD. PP Nomor 6 Tahun 2005 lalu menjelaskan bahwa pertanggungjawaban adalah dalam hal anggaran yang berasal dari APBD, setelah dilakukan audit oleh BPK atau lembaga fungsional lainnya. Selebihnya adalah laporan pelaksanaan kegiatan pilkada kepada DPRD.

Apakah dinamika hubungan antara KPUD dan DPRD akan berjalan mulus sebagai dirinci oleh UU dan PP? Tentu saja diharapkan demikian adanya. Namun demikian, kata bertanggung jawab sudah mempunyai makna politik tertentu dalam sejarah politik di tingkat lokal. DPRD sudah mempunyai pengalaman terhadap kata bertanggung jawab ini, dalam kaitannya dengan kepala daerah.

Semua pihak harus berikhtiar untuk memastikan bahwa sejarah tentang kata bertanggung jawab ini tidak masuk dalam konteks teknis penyelenggaraan pilkada oleh KPUD. Tentu dalam hal ini membutuhkan pengawasan. Soalnya pula, panitia pengawas pilkada juga dibentuk dan bertanggung jawab kepada DPRD. Harus diakui pula bahwa kapasitas KPUD untuk "kedap pengaruh" dari DPRD terhadap penyelenggaraan pilkada juga berbeda-beda. Hal demikian juga harus mendapatkan perhatian.

Soal Pendanaan

Hal yang kelima adalah pendanaan pilkada. Berdasarkan Ketentuan Peralihan UU Nomor 32 Tahun 2004, khusus untuk penyelenggaraan pilkada tahun 2005, anggarannya berasal dari APBN dan APBD. Namun demikian, polanya jelas berbeda dengan pendanaan pemilu legislatif dan pemilu presiden dan wakil presiden yang juga berasal dari APBN dan APBD.

Pada pemilu legislatif dan pemilu presiden dan wakil presiden, seluruh pos sudah dianggarkan di APBN. Fungsi APBD lebih sebagai pendukung, meskipun jumlahnya juga tidak kecil. Kekurangan-kekurangan yang ada, karena kondisi lokal atau karena situasi darurat, ditambal oleh APBD setempat. Pola inilah yang faktanya membuat Pemilu 2004 berhasil.

Bagaimana dengan pola pendanaan yang berasal dari APBN dan APBD itu pada penyelenggaraan pilkada? Sejauh ini, pemerintah belum menetapkan format yang baku tentang pos-pos apa saja yang harus ditanggung APBN dan apa yang harus diambil dari APBD. Belum jelasnya poin tentang hal ini saja jelas agak menyulitkan KPUD serta Pemda dan DPRD di dalam menyusun anggaran penyelenggaraan pilkada secara langsung.

Belum lagi dengan belum tuntasnya penetapan anggaran yang berasal dari APBN oleh pemerintah dan DPR. Jika pada sampai waktunya, anggaran dimaksud belum bisa dicairkan, yang dibutuhkan adalah dana talangan. Dalam hal demikian, juga tetap dibutuhkan panduan tentang bagaimana dana talangan ini bisa digunakan sebagai "katup penyelamat". (29)

-Anas Urbaningrum, anggota Komisi Pemilihan Umum (KPU).