AKHIR pekan lalu muncul berita pembongkaran sindikat pemalsu faktur pajak yang merugikan negara senilai Rp 55 miliar. Mungkin tidak terlalu mengejutkan karena isu terkait dengan kebocoran pajak bukan hal baru bagi kita.

Namun kali ini kita tidak akan membicarakan masalah kebocoran tersebut. Kita justru akan membicarakan, "kesuksesan" Ditjen Pajak yang selalu dapat mencapai target penerimaan pajak.

Tetapi anehnya ketika berbicara kesuksesan pencapaian target penerimaan pajak, kita juga akan selalu bertanya apa sebenarnya ukuran "sukses" tersebut.

Jangan-jangan pencapaian target yang selalu sukses itu karena penetapan target yang terlalu kecil dari potensi sesungguhnya. Hipotesis ini tampak memang benar apabila dilihat pada tax effort Indonesia yang rendah maupun wajib pajak terdaftar yang sedikit.

Gambaran tersebut paling sedikit menyiratkan dua hal, yakni masih ada kemungkinan menaikkan tax effort dan jumlah wajib pajak serta harapan menutup defisit APBN makin besar.

Dalam APBN 2004 defisit Rp 24,42 triliun atau sekitar 1,7% dari produk domestik bruto (PDB) tahun berjalan dan lebih rendah dari realisasi defisit APBN 2003 sebesar Rp 33,44 triliun. Defisit tersebut mencapai 6,5% nilai belanja APBN.

Dalam pengeluaran itu termasuk pembayaran bunga utang luar negeri senilai Rp 24,4 triliun, bunga utang dalam negeri Rp 41,3 triliun, dan subsidi BBM Rp 14,5 triliun.

Pada tahun 2005 defisit APBN direncanakan sebesar 0,8 % dari PDB. Tetapi perkiraan tersebut terancam membengkak karena beberapa sebab.

Di antaranya adalah: (1) subsidi BBM yang makin besar, (2) utang luar negeri pemerintah kian banyak yang jatuh tempo, (3) utang pemerintah masih tinggi akibat penalangan Bantuan Likuiditas bank Indonesia (BLBI), dan (4) belanja untuk membangun kembali Aceh akibat bencana tsunami.

Pada tahun anggaran 2005 pembayaran bunga dan cicilan utang luar negeri diperkirakan meningkat. Saat ini utang luar negeri pemerintah sudah mencapai 82,112 miliar dolar AS dan utang luar negeri swasta 54,57 miliar dolar AS, atau total utang luar negeri Indonesia sekitar 136,7 miliar dolar AS.

Keberadaan utang luar negeri itu selain akan menjadi beban APBN, dalam waktu panjang menjadi beban neraca pembayaran yang sangat potensial mengganggu kestabilan nilai tukar rupiah.

Di negara mana pun belanja negara selalu ditutup dengan cara menarik pajak atau pungutan dari rakyatnya sebagai sumber terbesar pendapatan negara. Karena itu pula, pilihan paling rasional adalah meningkatkan kapasitas fiskal.

Ada dua aspek penting yang perlu diperhatikan untuk meningkatkan kapasitas fiskal, yakni kesanggupan untuk membayar (willingness to pay) pajak dan kemampuan untuk membayar (ability to pay) pajak.

Aspek willingness to pay terkait dengan efektivitas dan efisiensi administratif serta regulasi. Ada wajib pajak yang sesungguhnya sanggup membayar pajak, tetapi karena kemampuan administrasi perpajakannya lemah sehingga terjadi praktik penghindaran.

Atau karena ada kepentingan yang bercokol antarwajib pajak dan aparat pajak penghindaran pajak pun bisa terjadi. Sebetulnya aspek willingness juga terkait dengan kesadaran wajib pajak. Tetapi mengharap kesadaran wajib pajak tanpa ada kekuatan memaksa adalah sesuatu yang sangat sulit kalau tidak boleh dikatakan mustahil.

Aspek ability to pay berhubungan dengan daya beli dan nilai objek pajak. Mekanisme self assesment dimaksudkan untuk meningkatkan efektivitas aspek ability to pay. Baik willingness to pay maupun ability to pay atau kesadaran membayar pajak sangat dipengaruhi oleh kepercayaan para pembayar pajak kepada pemerintah mengenai untuk apa pajak tersebut dialokasikan. Artinya, pemerintah bukan hanya berhak memungut pajak, tetapi juga mempunyai kewajiban untuk mengalokasikan penerimaan tersebut secara benar dan efisien.

Salah satu ukuran kapasitas fiskal adalah tax effort. Selama ini memang telah terjadi kenaikan tax effort. Pada tahun 2004 dan 2005 tax effort Indonesia masih sekitar 13,6 %.

Walaupun telah terjadi peningkatan, jika dibandingkan dengan negara tetangga Malaysia maka Indonesia masih rendah. Tax effort Malaysia tahun 2004 sebesar 17,18 % dan tahun 2005 diperkirakan 16,31 %.

Melihat perbandingan tersebut untuk meningkatkan sustainabilitas fiskal Indonesia harus mampu meningkatkan tax effort-nya lebih besar lagi.

Tentu yang menjadi pertanyaan adalah apa yang harus dilakukan Indonesia? Sebagai perbandingan tax effort Malaysia untuk pajak penghasilan (PPh) sebesar 11,27 % (2004), sedangkan di Indonesia pada tahun yang sama sebesar 7,1 % (PPh dan PBB).

Untuk tax effort pajak tidak langsung Malaysia sebesar 5,91%, sedangkan Indonesia 5,8 % (PPN, BPHTB, dan Cukai).

Belum Dieksplorasi

Dari gambaran itu dapat diidentifikasi ada potensi PPh yang belum dapat dieksplorasi cukup besar. Artinya, tampak masih cukup besar wajib pajak penghasilan dan PBB yang belum bisa dijangkau pajak.

Persoalan umum potensi yang terhindarkan dari realisasi pengenaan pajak ada pada informasi dan sistem administrasi perpajakan yang masih lemah.

Karena itu, perbaikan dalam pemetaan potensi dan adiministrasi perpajakan itulah yang harus dilakukan untuk meningkatkan kapasitas fiskal saat ini. Reformasi administrasi sistem perpajakan yang sekaerang sedang dibangun oleh Direktorat Jendral Pajak Departemen Keuangan merupakan salah satu jalan keluar aats persoalan administrasi perpajakan tadi.

Persoalan lain yang dihadapi dalam pengumpulan pajak di Indonesia adalah responsibilitas penerimaan pajak terhadap aktivitas ekonomi. Responsibilitas itu dapat dilihat pada perkembangnan elastisitas penerimaan pajak dari waktu ke waktu.

Secara keseluruhan akselerasi penerimaan pajak di Indonesia masih cukup tinggi karena elastisitas pajak sebesar 1,02.

Hal itu berarti laju pertumbuhan ekonomi akan mendorong penerimaan pajak sebesar tingkat yang sama dengan laju pertumbuhan ekonomi tersebut.

Gambaran itu sungguh sangat konservatif mengingat tax effort Indonesia yang masih kecil. Dengan mempertimbangkan tingkat responsibitas pajak (elastisitas pajak) dan tax effort tersebut dapat diprediksi besar tambahan penerimaan pajak akibat peningkatan GDP (marginal propensity to pay) kira-kira sebesar 0,1387.

Hal itu berarti setiap kenaikan satu triliun rupiah GDP hanya akan meningkatkan penerimaan pajak sebesar Rp 138 miliar. Di antara berbagai jenis pajak yang dikumpulkan tersebut ternyata yang paling tidak responsif adalah pajak penghasilan (PPh).

Kenyataan itu menunjukkan penarikan pajak penghasilan yang paling sulit sekaligus menuntut intensitas penggalian yang lebih besar. Konservatisme fiskal dalam keadaan tax effort rendah bukan merupakan kebijakan yang tepat, karena hal itu hanya akan menyebabkan defisit APBN makin berkepanjangan.

Masalah lain terkait dengan isu efisiensi. Selama ini Departemen Keuangan (Ditjen Pajak) terlalu banyak merangkap tugas fungsi perpajakan, yakni sebagai otoritas pembuat kebijakan atau aturan, pengawasan, pelaksana pemungutan, dan perancang pengeluaran/belanja atas dana pajak tersebut.

Aturan dapat saja disesuaikan dengan pelaksanaan pemungutan di lapangan. Aparat pajak dapat menjadi sangat ahli memanfaatkan celah-celah aturan yang mereka buat sendiri.

Hal itu memang banyak sekali mendapatkan sorotan dari kalangan masyarakat, terutama berhubungan dengan masalah pemeriksaan pajak.

Mahfud Sidik sewaktu menjabat Dirjen Pajak pernah menyampaikan hal senada ketika menyusun rencana melebur "lahan basah" Kantor Pemeriksaan Pajak dengan Kantor Pelayanan Pajak. Aparat pemeriksa pajak sering menjadi momok karena kerap "mengerjai" wajib pajak.

Salah satu usulan dalam reformasi perpajakan di Indonesia adalah reformasi kelembagaan dalam sistem perpajakan. Ketiga fungsi yang selama ini dijalankan oleh Departemen Keuangan harus dipisahkan.

Dalam kaitannya dengan optimalisasi dan peningkatan efisiensi pajak, fungsi penerimaan harus dijalankan oleh lembaga pajak independen yang bertugas khusus mengoptimalkan penerimaan pajak.

Menyikapi usulan pemisahan fungsi penerimaan, serta alokasi anggaran dan pengawasan dari Departemen Keuangan, perlu dilakukan kajian yang mendalam dari berbagai perspektif.

Antara lain sistem pemerintahan dan birokrasi perpajakan, sistem politik dalam proses penetapan kewenangan dan tanggung jawab lembaga pemerintah, serta administrasi perpajakan dan struktur organisasi lembaga-lembaga yang menjalankan ketiga fungsi tersebut.

Kajian juga harus dilakukan dengan mempertimbangkan luas cakupan kewenangan lembaga yang memungut pajak, baik jenis pajak maupun wilayah pemungutan pajak.

Perlu juga dilakukan studi komparasi terhadap negara-negara lain yang telah menjalankan kelembagaan pajak yang independen atau terpisah dari fungsi-fungsi yang lain. AS, Jepang, dan beberapa negara Skandinavia, misalnya Swedia, merupakan contoh yang telah menjalankan lembaga penerimaan pajak yang independen.

Dengan membuat lembaga independen dapat saja kebijakan perpajakan dirancang oleh Departemen Keuangan, tetapi dilaksanakan oleh lembaga independen tersebut. Paling tidak hal itu akan memutus keterkaitan langsung antara pembuat kebijakan dan pelaksana aturan itu sendiri.

Tentu optimalitas pembuatan kebijakan akan terjamin dan dapat mengurangi penyimpangan-penyimpangan yang dapat terjadi dalam pelaksanaannya.

Akan lebih efisien lagi apabila lembaga itu tidak mengurusi masalah pengeluaran atau pemanfaatan dana pajak.

Dalam konteks reformasi fiskal perlu dirumuskan langkah strategis untuk meningkatkan tax coverage, yakni dengan cara meningkatkan tax effort.

Upaya tersebut untuk memperbaiki sistem administrasi perpajakan yang dimulai dari modernisasi dan validasi data serta administrasi perpajakan. (Penulis Ketua Laboratorium Studi Kebijakan Ekonomi dan dosen Fakultas Ekonomi Undip-53)