PELANTIKAN anggota DPRD kabupaten/kota hasil Pemilu 2004 telah dilakukan dua pekan lalu (12-14/8). Kegiatan serupa, untuk DPRD provinsi dan DPR direncanakan awal September 2004. Dari 13.525 kursi DPRD kabupaten/kota seluruh Indonesia, sebanyak 1.500 kursi tersebar untuk 35 kabupaten/kota di Provinsi Jateng. Jumlah anggota DPRD Provinsi Jateng adalah 100 orang dari 1.780 orang anggota DPRD provinsi di seluruh Indonesia.

Agenda terdekat setelah pelantikan adalah pembentukan alat-alat kelengkapan DPRD. Dari enam jenis alat kelengkapan DPRD, pemilihan pimpinan DPRD merupakan agenda menarik. Setiap DPRD kabupaten/kota dipimpin seorang ketua dan dua orang wakil ketua. Sedangkan DPRD provinsi dengan kursi lebih dari 45, akan dipimpin seorang ketua dan tiga wakil ketua.

Berdasar ketentuan itu, secara nasional akan dipilih 1.323 kursi pimpinan DPRD kabupaten/kota (441 ketua dan 882 wakil ketua) dan 128 kursi pimpinan DPRD provinsi (32 ketua dan 96 wakil ketua). Di Jateng, segera diperebutkan 105 kursi pimpinan DPRD kabupaten/kota (35 ketua dan 70 wakil ketua) dan 4 kursi pimpinan DPRD Provinsi.

Kedudukan Pimpinan

Mandat pimpinan tak berbeda dari anggota DPRD. Mereka dipilih rakyat dalam pemilu dan harus menjalankan peran sebagai artikulator kepentingan rakyat dan agregator gagasan masyarakat. Peran itu wajib diejawantahkan dalam fungsinya, yakni merumuskan dan membuat peraturan daerah (legislasi), fungsi menetapkan anggaran (budgeting) dan fungsi pengawasan (controlling).

Format sistem politik Orde Baru yang sangat sentralistis menempatkan kepala daerah lebih kaut dibanding pimpinan DPRD. Baik secara politis maupun hukum, kedudukan pimpinan DPRD subordinat kepala daerah (gubernur/bupati/wali kota).

Pada periode 1999-2004 kedudukannya terbalik, pimpinan DPRD lebih kuat dari pada kepala daerah (super-ordinat).

Kedua format hubungan itu tidak ideal dalam tata hubungan pemerintahan, karena sistem politik demokrasi meniscayakan kesejajaran (equal) antara kepala daerah (eksekutif) dan DPRD (legislatif), bukan sub-ordinat dan super-ordinat. Kesejajaran itu direpresentasikan dalam mekanisme saling kontrol, yang dikenal dengan check and balance. Artinya, pimpinan DPRD memimpin lembaga legislatif untuk mengontrol kekuasaan yang melekat pada kepala daerah, dan sebaliknya kepala daerah mengimbangi kekuasaan yang dimiliki DPRD.

Komunikasi Politik

Pimpinan DPRD adalah jabatan publik yang dilahirkan melalui proses politik. Pemilihan pimpinan DPRD seharusnya terikat aturan main yang menggunakan sistem dan mekanisme demokratis. Hal utama yang banyak dikritik dari sistem dan mekanisme pemilihan selama ini adalah lemahnya komunikasi DPRD dengan rakyat sebagai pemberi mandat (rakyat). Peran rakyat secara langsung berkurang setelah calon anggota DPRD terpilih.

Komunikasi politik merupakan keniscayaan dan kewajiban prosedural dalam sistem demokrasi agar hakikat mandat dapat dipelihara dan dijamin terus-menerus.

Dalam praktik pemilihan pimpinan, kalangan anggota DPRD beranggapan bahwa hal itu merupakan wilayah otonom. Mereka merasa pemilihan pimpinan DPRD merupakan urusan sendiri dan bebas pengaruh rakyat, sehingga tak perlu berkomunikasi dengan rakyat secara formal maupun non-formal.

Praktik politik ini merupakan penghindaran pertanggungjawaban serta mereduksi dan memanipulasi eksistensi dan peran rakyat sebagai pemberi mandat sehingga mengancam kelangsungan sistem demokrasi.

Dalam format politik Orde Baru, tiadanya dialog dan konsultasi dengan rakyat adalah implikasi sistem kekuasaan sentraslistis yang implisit dengan superioritas eksekutif. Namun dalam format politik transisi (1999-2004), fenomena itu disebabkan egoisme dan arogansi anggota DPRD. Mereka berpikir seolah-olah kekuasaan dan kursi yang diduduki tanpa dukungan rakyat.

Pendekatan Sistem

Komunikasi politik dalam proses pemilihan pimpinan DPRD lazim dilakukan dengan pendekatan sistem. Pendekatan sistem merupakan implementasi nilai-nilai demokrasi dalam sistem pemilihan, prosedur dan mekanisme, serta penetapan calon terpilih.

Pertama, sistem pemilihan. Sistem pemilihan yang selama ini biasa dipakai adalah kesepakatan dan pemilihan satu paket. Sejatinya, argumen kesepakatan sebagai sistem pemilihan pimpinan DPRD sangat lemah, karena didasarkan pada perolehan kursi DPRD. Padahal, pemilihan pimpinan adalah proses politik tersendiri yang harus dipisahkan dari hasil pemilu. Setiap kedudukan politik, termasuk pembentukan fraksi dan komisi, harus dikompetisikan.

Sistem pemilihan satu paket sedikit lebih demokratis dari pada kesepakatan. Kelemahan sistem paket adalah jika terjadi kompromi partai-partai besar yang secara otomatis menutup peluang partai-partai kecil dalam berkompetisi memperebutkan pimpinan Dewan. Sistem ini akan baik jika antarpartai besar sama-sama berambisi menjadi ketua DPRD.

Kedua, mekanisme dan prosedur pencalonan. Mekanisme dan prosedur merujuk pada elemen teknis. Dalam pemilihan jabatan politik, elemen-elemen teknis adalah substansi, seperti debat antarcalon, penyampaian visi dan misi, sosialisasi calon, konsultasi publik, cara penentuan calon, dan cara penetapan calon terpilih.

Empat dari 6 elemen teknis itu terkait langsung dengan rakyat. Selama ini, elemen-elemen teknis itu tidak dioptimalkan, dan bahkan DPRD tidak menjadikannya sebagai agenda kegiatan dalam proses pemilihan. DPRD cenderung tertutup dan memperkecil peluang rakyat mengakses informasi. Naif, mereka menyerahkan implementasi empat elemen teknis diselenggarakan masyarakat, LSM, pers, atau Ormas.

Dengan mekanisme seperti itu, pimpinan DPRD terpilih cenderung tidak andal dan teruji. Rakyat juga tidak dapat menilai dan memahami karakter calon. Rakyat bahkan tak mengenal spontanitas calon, kemampuan calon menyampaikan gagasan dan membangun argumentasi, dan sebagainya.

Kepmendagri No 162/2004

Mendagri telah mengeluarkan Keputusan No 162 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Tata Tertib DPRD. Kepmendagri itu merekomendasikan beberapa hal penting terkait pemilihan pimpinan DPRD.

Untuk prasyarat pencalonan, disebutkan setiap fraksi berhak mengajukan seorang calon pimpinan DPRD (Pasal 12 ayat 1). Suatu Fraksi dibentuk oleh partai politik yang memperoleh kursi sekurang-kurangnya 5 kursi (Pasal 9 ayat 1). Partai yang tidak memenuhi syarat membentuk fraksi, wajib bergabung dengan fraksi yang ada atau membentuk fraksi gabungan dengan jumlah anggota sekurang-kurangnya 5 orang (Pasal 9 ayat 2)).

Pencalonan dilakukan dengan cara pimpinan fraksi menyampaikan calon kepada pimpinan sementara Dewan. Pemilihan dilakukan secaraa langsung, bebas, rahasia, jujur dan adil (Pasal 13 ayat 1 dan 2). Sedangkan penetapan calon pimpinan terpilih didasarkan pada hasil perolehan suara terbanyak secara berurutan sesuai dengan jumlah unsur pimpinan DPRD. Mereka ditetapkan sebagai ketua dan wakil ketua DPRD (Pasal 15 ayat (1)).

Ketentuan dalam pasal-pasal di atas menunjukkan adanya upaya memperbaiki sistem pemilihan pimpinan DPRD. Dengan ketentuan prasyaratan pencalonan itu, sistem kompetisi bersifat terbuka, karena membuka peluang bagi partai-partai kecil untuk merebut kursi pimpinan DPRD. Dengan bahasa lain, cara itu mempersempit ruang manipulasi partai-partai besar dan mengurangi meluasnya jual beli kepentingan.

Implikasi yang menarik adalah terjadinya pendewasaan proses politik karena bisa terjadi koalisi sesama antarpartai kecil.

Pemilihan pimpinan DPRD secara langsung, bebas, rahasia, jujur dan adil membuka ruang perbedaan antara suara fraksi (baca: partai) dan anggota DPRD. Itu penting digarisbawahi, sebab anggota DPRD saat ini adalah produk sistem proporsional dengan daftar calon terbuka, atau campuran antara sistem proporsional dan distrik. Artinya, hak suara dalam pemilihan pimpinan DPRD sama-sama terbuka bagi kepentingan fraksi dan anggota DPRD, terutama anggota yang lolos melalui BPP (Bilangan Pembagi Pemilih).

Agenda Tata Tertib

Rekomendasi Kepmendagri mengindikasikan kemajuan proses politik di DPRD. Kepmendagri perlu dilengkapi dengan elemen-elemen teknis lain, yang diatur dalam tata tertib pemilihan oleh DPRD sendiri. Sudah saatnya, akses rakyat dalam pemilihan pimpinan DPRD dibuka lebar dengan cara mengoptimalkan komunikasi politik antara anggota DPRD dan rakyat.

Sebagaimana dikemukakan di atas, empat elemen teknis yang melibatkan rakyat adalah debat antarcalon; penyampaian visi dan misi; sosialisasi calon; dan konsultasi publik. Tata tertib yang hendak disusun DPRD wajib memasukkan keempat elemen teknis itu dalam agenda proses pemilihan. DPRD juga perlu menfasilitasi dialog dan forum konsultasi publik dengan agenda utama menyerap aspirasi rakyat.

Rakyat semakin kritis dan aktif melakukan kontrol pada wakilnya di DPRD. Tanpa melakukan hal itu, jarak antara DPRD dan rakyat semakin jauh. Bukan tidak mungkin, krisis kepercayaan yang berkembang selama ini akan mengristal dan melahirkan resistensi (perlawanan) sehingga kebijakan publik yang kelak lahir dari DPRD tidak populer dan potensial menghadapi pembangkangan, seperti penolakan membayar pajak dan retribusi. (29)

-Joko J Prihatmoko, anggota KPU Kendal dan dosen Fisipol Universitas Wahid Hasyim Semarang.