Revisi UU No 22/1999; Maju atau Mundur ?

Oleh: Ayu Palaretin

WAKIL Presiden Hamzah Haz ketika menjawab pertanyaan wartawan setelah membuka seminar bertema "Memperkokoh Wawasan Nusantara" di Jakarta, mengatakan, pada prinsipnya UU No 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah tetap dilaksanakan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Namun yang terpenting, pelaksanaan otonomi daerah harus memperkuat keutuhan negara Republik Indonesia. Apabila UU tersebut memiliki kekurangan-kekurangan yang prinsip, pemerintah dan DPR akan merevisi, dan rancangannya sedang dipersiapkan oleh Departemen Dalam Negeri (Suara Pembaharuan,7/10/03).

Pernyataan Wakil Presiden di atas menegaskan kembali apa yang sering dikatakan oleh Mendagri Hari Sabarno dalam banyak kesempatan. Dikatakannya, dengan berbagai kenyataan yang ada, revisi UU No 22 tahun 1999 tidak dapat ditawar-tawar lagi.

Penyempurnaan terhadap UU tersebut mencakup soal regulasi kewenangan daerah, hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota, kepegawaian, keuangan daerah, pemilihan kepala daerah, dan teritorial batas daerah. Lebih lanjut dia mengatakan, DPR juga sedang mempersiapkan usul inisiatif untuk merevisi UU tersebut (Kompas, 14/8/03).

Yang menjadi tanda tanya dan ditakutkan oleh banyak kalangan, terutama yang sudah menikmati suasana yang lebih bebas pada era otonomi daerah sekarang, apakah revisi UU tersebut akan mundur kembali ke era Orde Baru, atau lebih maju dengan memperbaiki lubang-lubang di dalam UU yang menghambat pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah sekarang. Ketakutan itu banyak datang dari kabupaten yang tergabung dalam Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (APKASI).

Mereka memang mendukung revisi UU tersebut asal revisi yang digodok oleh Departemen Dalam Negeri sekarang, memperkuat dan memberdayakan daerah serta tidak mengarah pada resentralisasi, juga tidak menimbulkan masalah baru.

Dalam Rapat Kerja Nasional Ke-3 di Jakarta pada 26 Agustus 2003 lalu, asosiasi tersebut mengeluarkan sejumlah rekomendasi, antara lain tentang revisi UU 22.

Dinyatakan di antaranya, revisi hendaknya difokuskan pada kejelasan pembagian kewenangan daerah agar tidak multitafsir, tumpang tindih, dan mendorong resentralisasi.

Demokratis

Di samping itu, revisi juga menitikberatkan pada ketegasan dan kejelasan tentang kewenangan pengawasan DPRD. Adapun tentang pemilihan kepala daerah dikatakan, pemilihan itu agar dilakukan secara demokratis yang dipilih langsung oleh rakyat dan mempertimbangkan waktu atau sosialisasi pelaksanaannya.

Pengaturan yang terperinci dan jelas diperlukan dalam penetapan pelaksana, prosedur, dan mekanisme, serta kedudukan dan peran DPRD.

Kalau kita membaca secara teliti pasal demi pasal dari UU Nomor 22 tahun 1999 itu, jelas ada pasal-pasal yang kurang jelas, multitafsir, tidak lengkap, sehingga membingungkan dan tumpang tindih.

Pasal 4 ayat (2), misalnya, menyatakan, "Daerah-daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) (provinsi, kabupaten, dan kota), masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarki.

Memang kalau ditafsirkan sesuai dengan bunyi ayat tersebut, orang langsung mengartikan seperti itu, dan secara prinsip daerah otonom satu sama lain memang tidak memiliki hubungan hierarkis.

Karena itu, tidak heran jika sebagian besar daerah (kabupaten dan kota) di Jawa Tengah enggan untuk berkoordinasi dengan pemerintah provinsi di Semarang, sehingga sempat hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota di Jawa Tengah menjadi kurang sehat.

Kita tidak dapat menyalahkan kabupaten/kota yang enggan untuk berhubungan dengan pemerintah provinsi, karena bunyi Pasal 4 ayat (2) memang mengatakan hal itu.

Namun, kalau kita simak lebih jauh dalam penjelasan Pasal 4 ayat (2), baru akan lebih jelas tentang maksud dari bunyi ayat (2) itu.

Dalam penjelasan itu dikatakan, "Yang dimaksud dengan tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain adalah daerah provinsi tidak membawahkan daerah kabupaten dan daerah kota, tetapi dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan terdapat hubungan koordinasi, kerja sama, dan/atau kemitraan dengan daerah kabupaten dan daerah kota, dalam kedudukan masing-masing sebagai otonom.

Sementara itu, dalam kedudukan sebagai wilayah administrasi, gubernur selaku wakil pemerintah melakukan hubungan pembinaan dan pengawasan terhadap kabupaten dan daerah kota."

Sebaiknya penjelasan ayat (2) ini diangkat dan tersurat ke dalam Pasal 4 ayat (3), misalnya, sehingga akan timbul kejelasan dan akan menjadi dasar hukum yang tegas, sehingga tidak terjadi lagi tafsiran yang berbeda-beda.

Tidak Jelas

Pasal lain yang masih kurang jelas, yaitu tentang kewenangan daerah, yaitu Pasal 11 ayat (2) yang menyatakan, "Bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan daerah kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi, dan tenaga kerja.

Penafsiran kewenangan yang diserahkan kepada daerah, menurut ayat di atas, dapat bermacam-macam. Hal ini disebabkan oleh ketidakjelasan pasal tersebut.

Dr. May dari GTZ, yang ikut dalam tim perumus UU 22 tahun 1999, di satu forum diskusi di Jakarta baru-baru ini mengatakan, penulisan kata bidang yang wajib itu salah. Bukan bidang itu yang diwajibkan kepada daerah. Sebab, tidak realistis dan tidak mungkin jika keseluruhan bidang itu diserahkan kepada pemerintah daerah.

Di seluruh dunia tidak ada satu negara pun yang seluruh sektor diberikan kepada daerah. Kesalahan lainnya, yakni kewenangan wajib tidak dibatasi pada satu sektor saja.

Segala sektor pun bisa menjadi kewenangan daerah. Lihat saja sektor sosial tidak muncul. Apakah di dalam sektor sosial tidak ada kewenangan wajib? Tidak mungkin. Demikian juga pemerintahan umum atau pemerintahan dalam negeri, juga tidak muncul di dalam 11 bidang tersebut. Padahal, itu harus diwajibkan kepada daerah.

Apa yang disebutkan di atas baru dua pasal dari UU 22 tahun 1999. Masih banyak pasal-pasal lain yang perlu disempurnakan. Penulis yakin, semua akan sepakat bila UU tersebut direvisi, asal tidak mundur, tetapi lebih maju.

Yang perlu dicatat, beberapa pengamat pemerintah daerah yang telah melakukan penelitian di banyak negara yang melaksanakan desentralisasi, menyatakan, desentralisasi yang berhasil justru akan memperkuat solidaritas nasional, sehingga tidak menimbulkan disintegrasi seperti yang ditakutkan oleh banyak orang di negara ini.

Dua pengamat tersebut, antara lain Brian C. Smith yang mengatakan, pemberian keleluasaan desentralisasi dan otonomi kepada daerah, tidak akan menimbulkan disintegrasi, juga tidak akan menurunkan derajat kewibawaan pemerintah nasional, tetapi justru sebaliknya akan menimbulkan respek daerah terhadap pemerintah Nasional".

Sementara itu, Hubert J. Allen, yang telah menulis hasil penelitiannya dalam buku berjudul Why Local Government? Cultivating Grass Root, mengatakan, desentralisasi justru dapat meningkatkan solidaritas nasional. Jadi, apa yang dikatakan oleh wakil presiden tentang otonomi daerah harus memperkuat NKRI, itu pasti tercapai dengan keberhasilan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. (18i)

-Ayu Palaretin, mahasiswa program doktor Manajemen Ilmu Pemerintahan Universitas Satya Gama Jakarta, Dosen FISIP Universitas Panca Sakti Tegal