Pemilu 2004

Daerah Pemilihan, Urgensi dan Problema

KOMISI Pemilihan Umum (KPU) dan Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD) sedang disibukkan oleh pemetaan daerah pemilihan (DP) untuk pemilihan anggota DPR, DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota. Tak heran jika DP menjadi perbincangan paling hangat para politikus dan partai politik. DP ada kesan seksi karena merupakan persoalan baru sebagai konsekuensi penggunaan sistem campuran distrik dengan proporsional dalam Pemilu 2004.

Sejauh ini diskusi DP berkutat pada jumlah atau besaran yang berimplikasi pada sejauh mana menguntungkan partai atau lebih khusus calon anggota DPR/DPRD yang bisa menjebak karena berangkat dari orientasi dan kepentingan praktis (kursi). Padahal, yang tak kalah penting, DP menentukan warna dan wujud keterwakilan politik. Artinya, DP berkaitan erat dengan demokratisasi yang didorong melalui sistem pemilihan baru.

Berkait dengan Sistem

Sebagaimana diberitakan, pemilihan anggota DPR/DPRD dalam Pemilu 2004 akan menggunakan sistem proporsional dengan daftar calon terbuka. Dalam text book ilmu politik, sistem itu dikenal dengan sistem semiproporsional atau hibrida antara sistem pluralitas-mayoritas (distrik) dan proporsional.

Sistem campuran berambisi mengambil kelebihan distrik dan menutup kelemahan proporsional. Kelebihannya, memberikan pada pemilih pilihan distrik ataupun pilihan partai. Selain itu, ketika terdapat cukup kursi proporsional, partai kecil atau minoritas masih dapat diberi suara untuk memperoleh kursi dalam alokasi yang proporsional. Pada ekstrem tertentu, sistem itu juga bisa mencegah disintegrasi atau konflik antaretnik (kelemahan distrik), sebaliknya meningkatkan pertanggungjawaban serta ikatan moral dan dan formal calon/kandidat terhadap pemilih (kelemahan proporsional).

Adapun kelemahan sistem campuran antara lain memunculkan dua golongan anggota DPR/DPRD. Kelompok pertama mengurusi distrik yang berutang pada pemilih lokal mereka, dan kelompok kedua yang dipilih dari daftar partai kurang mempunyai ikatan moral dan formal dengan para pemilih -berutang budi pada pimpinan partai politik.

Sistem campuran bukan monopoli Indonesia. Di Eropa (Jerman) dan di kawasan Asia Pasifik (Jepang, Korea, Filipina, Kyrgyztan, Thailand dan Taiwan) juga menggunakan sistem campuran. Namun, basis distrik dalam sistem campuran di negara-negara tersebut sangat tampak. Basis distrik paling tampak diwujudkan dengan dua kebijakan, yakni kuota kursi distrik dan tahap pemilihan.

Di Jerman, 50% kursi parlemen pusat dipilih melalui distrik. Sementara itu, kursi parlemen pusat yang dipilih melalui distrik di Jepang adalah 60% dari 500 kursi, Korea 69% dari 269 kursi, Kyrgyztan 76% dari 63 kursi, Filipina 80% dari 130 kursi, Thailand 80% dari 500 kursi, dan Taiwan 78% dari 161 kursi. Jerman dan sebagian negara Asia Pasifik itu melaksanakan pemilihan dalam dua putaran (two round). Putaran pertama untuk distrik dan kedua untuk proporsional.

Dalam Pemilu 2004 di Indonesia, dalam pemilihan DPR/DPRD tidak dikenal kuota kursi distrik. UU Nomor 12/2003 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD tidak memberikan batasan soal itu. Nuansa distrik terlihat dari penetapan calon DPR/DPRD terpilih yang memenuhi angka BPP (Bilangan Pembagi Pemilihan) (Pasal 107 ayat (2) huruf a). Namun tidak ditetapkan besarnya, misalnya 60% atau 70% dari total anggota DPR/DPRD. Keterpilihan berdasarkan nuansa distrik (yang memenuhi BPP) dan sistem proporsional (nomor urut daftar calon di DP) diserahkan pada agregat pemilihan atau "mekanisme pasar" pemilih.

"Nilai plus" sistem itu adalah meminimalkan atau bahkan menghindari kerasnya pembelahan anggota DPR/DPRD dalam dua kelompok, terpilih melalui distrik (BPP) dan proporsional (nomor urut daftar calon). Adapun "nilai minus" yang tampak adalah keterwakilan (representativeness) dan tanggung jawab (accountability) anggota DPR/DPRD akan kurang karena sebagian besar calon yang elite partai mengandalkan terpilih lewat proporsional atau nomor urut (Pasal 107 ayat (2) huruf b). "Pengingkaran" sistem distrik itu yang banyak menimbulkan kekhawatiran politikus muda dan partai-partai kecil, sehingga sistem dinilai "banci" atau kurang demokratis -tanpa menengok "nilai plus" skala makro kepolitikan kontemporer.

Dalam Pemilu 2004, pemilihan dilakukan satu putaran (one round) baik berdasarkan BPP maupun nomor urut daftar calon. UU Nomor 12/2003 menggunakan istilah "serentak". Kelebihan cara itu terletak pada efisiensi waktu dan dana. Dalam masyarakat multietnik seperti Indonesia, sistem satu putaran juga mencegah pengerasan atau terjadinya konflik. Pembuatan surat suara untuk pemilihan anggota DPR/DPRD cukup sekali, walaupun cukup tebal. Cara itu dapat meminimalkan konflik antarpemilih, karena umumnya pada pemilihan tahap kedua terjadi ketegangan luar biasa. Adapun kelemahan satu surat suara adalah kurang aspiratif, dalam arti kurang terbedakan kualitas keterwakilan rakyat. Tidak jelas bedanya antara yang langsung dipilih rakyat (BPP) dan dipilih pimpinan partai (nomor urut daftar calon).

Problema

Jika sistem Pemilu 1999 hanya "mengandung" distrik, berdasarkan uraian di atas, nuansa distrik "ditetaskan" dalam sistem Pemilu 2004. Selain dengan mekanisme penetapan calon anggota DPR/DPRD terpilih dengan BPP, "penetasan" distrik dalam sistem Pemilu 2004 ditunjukkan dengan pemetaan DP, alokasi kursi untuk setiap DP berdasarkan jumlah penduduk, dan verifikasi sehingga tidak semua partai politik menjadi partai politik peserta pemilu dalam DP. Selanjutnya hanya dibahas soal DP.

Sebagaimana kelebihan sistem distrik, DP sesungguhnya merupakan jembatan peningkatan kualitas keterwakilan pemilihan. Calon yang didukung oleh komunitas atau masyarakat di DP diharapkan muncul. Dengan itu, calon terpilih meningkat tanggung jawab moral dan formalnya terhadap pemilih di DP bersangkutan. Sedemikian strategisnya DP, sehingga dalam UU Nomor 12/2003 mekanisme keterpilihan calon (Pasal 107 ayat [2]), hak partai mengajukan calon sebanyak-banyaknya adalah 120% (Pasal 65 ayat [2]), kuota perempuan 30%(Pasal 65 ayat [1]) didasarkan pada DP, dan verifikasi administratif dan faktual berbasis DP.

Karena itu, sebagaimana dikemukakan banyak pihak, argumen penetapan DP mencakup multiaspek yang lebih diorientasikan untuk kepentingan pemilih daripada teknis penyelenggaraan pemilu. Dalam hal orientasi pemilih difokuskan pada karakter, dinamika, kualitas, dan persebaran pemilih seperti kedekatan geopolitik, sosiokultural, adat dan kebiasaan, serta sejenisnya. Untuk aspek teknis penyelenggaraan pemilu difokuskan pada kemudahan transportasi dan komunikasi, sehingga logistik bisa terkontrol dan rekapitulasi hasil pemilihan lebih cepat.

Dalam sistem distrik, khususnya single member district memerlukan proses yang memakan waktu dan biaya mahal untuk menentukan DP yang relatif kecil dengan tujuan menjamin keterwakilan dan memudahkan penghitungan suara. Penetapan DP dalam sistem itu tergantung pada isu-isu besarnya jumlah penduduk, keterpaduan, dan pergeseran "kepentingan pemilih". Jadi, penentuan DP tidak bisa berdasarkan sekadar wilayah administratif -sebagaimana berkembang di kalangan politikus.

Penentuan DP dalam sistem campuran yang dipilih dalam Pemilu 2004 mengandung problem yang lebih kompleks dibandingkan dengan sistem distrik. Selain persoalan-persoalan di atas (besaran jumlah penduduk, keterpaduan, dan pergeseran "kepentingan pemilih"), penetapan DP dalam sistem campuran juga dilematis. Pada satu sisi, sistem proporsional (khususnya PR) sering dianggap sebagai sistem yang termurah dan mudah ditangani sebab menggunakan satu daerah pemilihan yang tidak perlu membuat peta perbatasan -seperti dalam pemilu-pemilu Orde Baru dan Pemilu 1999. Pada sisi lain, sistem distrik (khususnya multi-member district) menimbulkan tumpang tindih atau penggabungan daerah administratif yang luar biasa banyak.

Dengan kata lain, penentuan DP dalam sistem campuran lebih rumit dan membutuhkan tenaga ekstra. Yang perlu juga dipahami, di semua sistem pemilihan diakui bahwa penentuan DP bukanlah tugas sekali jadi, sebab batas-batas daerah harus disesuaikan secara teratur dengan perubahan jumlah penduduk.

Baru dalam Pemilu 2004, pemetaan DP dilakukan secara serius dengan mempertimbangkan dimensi kesinambungan sistem. Untuk itu, diperlukan perhatian ekstra dan kehati-hatian KPU/KPUD karena pemetaan DP berkonsekuensi signifikan terhadap kualitas demokrasi, keterwakilan pemilih. Konsekuensinya, kalangan politikus dan partai politik perlu juga mafhum dan memahami secara komprehensif, tidak memaksakan kehendak, dan tidak semata-mata berangkat dari orientasi kursi. (Drs Joko J Prihatmoko, Divisi Informasi dan Kajian Pengembangan Pemilu KPU Kabupaten Kendal, dosen Universitas Wahid Hasyim (Unwahas) Semarang-78j)